CAP-suunnitelma

Yhteistä maatalouspolitiikkaa rahoitetaan kahdesta EU:n rahastosta: maatalousrahasto ja maaseuturahasto.

EU:n rahastojen käytettävissä olevat varat ja niiden jakautuminen eri jäsenvaltioille määritellään EU:n monivuotisessa rahoituskehyksessä (MFF), joka sovitaan seitsemäksi vuodeksi kerrallaan. Menossa oleva rahoituskausi kattaa vuodet 2020-2027. Jäsenvaltioiden CAP-suunnitelmat koskevat kuitenkin vain vuosia 2023-2027, koska CAP-strategia-asetuksen valmistuminen viivästyi ja jäsenvaltioiden CAP-suunnitelmien toimeenpano pääsi alkamaan vasta rahoituskauden kolmantena vuonna. EU-asetukset määrittävät, mihin tarkoituksiin ja millä reunaehdoilla rahoitusta voidaan jäsenvaltioissa käyttää.

Maatalousrahasto, eli (ns. pilari I), on kokonaan EU-rahoitteinen. Maaseuturahasto (pilari II) on EU-osarahoitteinen eli sen käyttö vaatii, että jäsenmaa rahoittaa toimenpiteitä myös kansallisista varoistaan. Osarahoitusprosentin jäsenvaltio määrittelee itse reunaehtojen mukaan.

Reunaehtoja on CAP-strategia-asetuksessa asetettu sille, kuinka suuri osuus rahoituksesta on jäsenvaltiossa käytettävä ympäristö-ilmastotoimenpiteisiin tai Leader-toimintatapaan ja missä määrin varoja voidaan siirtää rahastojen välillä.

Asetukset määrittävät myös toimenpidekohtaisia ehtoja varojen käytölle, joita jäsenvaltion tulee noudattaa. Tällaisia ovat esimerkiksi ympäristöä ja ilmastoa sekä maataloutta koskevat perusehdot. Ne koskevat kaikkia pinta-alan tai eläinten määrän perusteella maksettavia tukimuotoja.

CAP-suunnitelma ja sen tavoitteet sekä toimenpiteet laaditaan nykytilaan perustuen. Lisäksi CAP-suunnitelmaa laadittaessa otetaan huomioon myös kansalliset ja kansainväliset tavoitteet eri politiikkalohkoilla. Eli CAP-suunnitelman avulla voidaan edistää esimerkiksi kansallista vesiensuojelua.

Ensin jäsenvaltio analysoi nykytilansa. Jäsenvaltio tekee SWOT-analyysin ja sen perusteella listaa valitsemiinsa erityistavoitteisiin liittyvät tarpeet ja toimenpiteet. Nämä tunnistetut tarpeet kumpuavat maataloustuotannon, maatalousympäristön, maaseudun ja sen asukkaiden nykytilasta sekä tavoiteltavasta tulevaisuudesta.

Sen jälkeen valitaan toimenpiteet. Toimenpiteiden valinnassa, rahoituksen kohdentamisessa ja ehtojen muotoiluissa on vaikutusten lisäksi otettava huomioon:

• valvottavuus
• toimeenpantavuus ml. kustannukset
• taloudellinen ja sosiaalinen hyväksyttävyys
• mihin rahoitus kohdentuu
• monivaikutteisuus
• erilaisten tavoitteiden yhteensovittaminen

Jäsenvaltio esittää komissiolle toimenpide- ja rahoituskokonaisuuden, joka vastaa erityistavoitteisiin liittyviin tarpeisiin. Jäsenvaltion tulee perustella suunnitelman johdonmukaisuus ja miten muilla politiikkavälineillä täydennetään tarpeiden täyttämistä. Suunnitelmaan on myös määriteltävä monia asioita kuten maataloustoiminnan, maatalousmaan, aktiiviviljelijän ja tukikelpoisen hehtaarin määritelmät.

Jäsenvaltioiden suunnitelmat ovat erilaisia, koska eri jäsenvaltioiden nykytilanne, olosuhteet ja tunnistetut tarpeet poikkeavat toisistaan. Lisäksi EU-rahoituksen kokonaismäärä ja kansallisen osarahoituksen suuruus vaihtelevat maittain.

Komissio seuraa CAP-suunnitelman toteutumista ja tuloksellisuutta vuosittain. CAP-suunnitelman toteutumisesta laaditaan joka vuosi tuloksellisuuskertomus komissiolle. Kertomuksessa esitetään CAP-suunnitelman toimenpiteiden tuotokset (ha, kpl ja €) ja niiden perusteella lasketut tulokset (tulosmittarit).  Jäsenvaltiot määrittelevät vuosittaiset tavoitteet kansallisesti. Tuloksellisuuskertomus laaditaan EU:n varainhoitovuosittain (16.10.-15.10.) toteutuneiden maksujen perusteella. Kertomus käsitellään seurantakomiteassa. Tämän jälkeen se lähetetään hyväksyttäväksi komissioon.

Tulosmittarit (R-mittari)

Komissio seuraa tavoitteiden toteutumista tulosindikaattorien avulla. CAP-strategia-asetuksessa on määritelty kaikille jäsenvaltioille yhteiset tulosindikaattorit (R-mittarit). Jäsenvaltion tulee saavuttaa CAP-strategia-asetuksessa määritellyt kynnysarvot tavoitteille, jotta suunnitelman mukainen rahoitus on jäsenvaltion käytettävissä täysimääräisesti. Tuloksellisuustarkastelussa havaitut poikkeamat kynnysarvoista vaativat erillisen toimintasuunnitelman laatimista ja toteuttamista tavoitteiden saavuttamiseksi. Toimeenpanossa korostuu vielä aiempaa enemmän tarve luotettavalle, oikea-aikaiselle raportoinnille.

Jäsenmaa määrittelee CAP-suunnitelman toimenpiteet toteuttamaan yhtä tai useampaa tulosindikaattoria (R-mittari). Jäsenmaa määrittelee tulosindikaattorille tavoitetason, joka mittaa, miten suunnitelman toimenpiteet edistävät tulostavoitetta. Useimmiten tulosindikaattori suhteutetaan toimenpiteiden toteuman kokonaismäärään esim. eläinyksikkömäärään, pinta-alaan tai kappalemäärään.

Toimenpidekohtaiset tuotosmittarit (O-mittarit)

Tavoitetason toteutumista seurataan, jotta CAP-suunnitelman toimenpiteiden vaikutusta voidaan arvioida. Toimenpidettä kutsutaan CAP-suunnitelmassa nimellä interventio.

Toimenpiteessä voi olla eri osia, joissa on eri vaatimukset tuensaajalle ja eri tukitaso. Toimenpiteen eri tukitasoja kutsutaan palkkiolajeiksi. Jokaiselle palkkiolajille on määritetty CAP-suunnitelmaan vuosikohtaiset tavoitteet (pinta-ala tai kpl tai eläinyksikkö). Nämä tavoitteet on laadittu siten, että tavoite toteutuu kuhunkin palkkiolajiin suunnitellulla rahoituksella. CAP-suunnitelmassa esitetään kunkin toimenpiteen kuvauksessa vuosikohtaiset tavoitteet ja rahoitus palkkiolajeittain.

Toimenpidekohtaisten tavoitteiden toteumaa seurataan paitsi toimenpidekohtaisesti myös ns. tuotostavoitteilla (O-mittari), jotka ovat samankaltaisten toimenpiteiden tavoitemäärien summa.

Myös CAP-suunnitelman toimeenpanoa ohjataan EU-asetuksilla. Toimeenpanon tulee olla luotettavaa ja tehokasta. Sen tulee mm. varmistaa järjestelmän eturistiriidattomuus, petosten torjunta, tuplamaksun estäminen sekä toimenpiteiden ja muiden ehtojen oikea toteutus. Tätä varmistetaan monitoroinnilla sekä hallinnollisella ja paikan päällä tehtävällä tuensaajien valvonnalla.

CAP-suunnitelmalla tavoitellaan vaikuttavuutta, mutta suunnitelman tuloksellisuutta mitataan toimenpiteiden toteuman ja tulostavoitteiden kautta. CAP-suunnitelmasta on laadittu kansallisia vaikuttavuustavoitteita eri erityistavoitteille. Valitut vaikuttavuuden mittarit kuvaavat kunkin erityistavoitteen tärkeimmiksi katsottuja vaikutuksia. Esimerkiksi yksi vaikuttavuustavoite on, että vuoteen 2027 mennessä 2700 uutta maatalousyrittäjää on aloittanut liiketoiminnan tai monipuolistanut sitä. Tämä kuvaa erityistavoitetta (7), jolla pyritään edistämään mm. sukupolven vaihdoksia maataloudessa ja yrityksissä maaseudulla.

CAP-suunnitelman vaikuttavuus syntyy CAP-suunnitelman toimenpiteiden toteutumisen kautta. Toimenpiteiden toteutumista mitataan tuotos- ja tulosindikaattorien avulla. Vaikuttavuuden selvittämiseksi CAP-strategia-asetus edellyttää, että CAP-suunnitelman toimenpiteiden toteumasta laaditaan arviointisuunnitelma, jonka mukaan arviointeja toteutetaan rahoituskauden aikana. Arvioinneissa pyritään luomaan vertailuasetelmia suunnitelman vaikutusten, vaikuttavuuden sekä kustannustehokkuuden arvioimiseen. Arviointeja rahoitetaan CAP-suunnitelman teknisellä avulla.

Jotta arvioinneilla olisi edellytykset luotettavaan analyysiin, tarvitaan laajaa tiedonkeruuta ja tutkimusta. Tämä tarkoittaa tietoja toimenpiteiden toteumasta, mutta myös tilastotietoja esim. talouskehityksestä ja pitkäaikaisseurannoista esim. ympäristöasioissa. Tilastointia, seurantoja ja tutkimusta rahoitetaan kansallisesti.

Arviointeihin kuuluu myös ennakkoarviointi, jossa suunnitteluvaiheessa jo pyritään selvittämään CAP-suunnitelman potentiaalisia vaikutuksia ja parantamaan suunnitelmaa valmistelun yhteydessä.

Toimenpide- tai interventiologiikalla tarkoitetaan sitä, että tunnistettuihin tarpeisiin vastataan tarkoituksenmukaisesti valittujen toimenpiteiden avulla. Ne johtavat mitattavissa oleviin tuloksiin.

Aloita luvusta 2

CAP-suunnitelman interventiologiikkaan tutustuminen kannattaa aloittaa luvusta 2 ”Tarpeiden arvioinnit ja interventiostrategia, mukaan lukien tavoitesuunnitelma ja taustaindikaattorit”. Tässä luvussa on kuvattu strategia-asetuksen erityistavoitteisiin liittyvät tarpeet BeTa1-50. Tarpeiden liittyminen eri erityistavoitteisiin on esitetty myös taulukkomuodossa. Interventiologiikan kuvaamisen kannalta keskeisiä lukuja ovat myös luvut 3 ja 5.

Luvussa 2 on erikseen esitelty jokaista erityistavoitetta koskeva interventiologiikka. Erityistavoitteesta laaditun nykytila-analyysin perusteella on keskeiset havainnot tiivistetty SWOT-analyysiin. Erityistavoitteeseen liittyvät nykytila-analyysin perusteella tunnistetut tarpeet ja strategia-asetuksen mukaiset tulosindikaattorit (R-indikaattorit) on listattu kunkin erityistavoitteen alle. Kunkin erityistavoitteen kohdalla on myös kerrottu, millä CAP-suunnitelman toimenpiteillä erityistavoitteen mukaisiin tarpeisiin vastataan ja mihin tuotosindikaattoriin kukin toimenpide lasketaan. Toimenpiteet kuvataan luvussa 5.

CAP-suunnitelman luvussa 2.3 esitellään tulosindikaattoreille (R-indikaattorit) määritellyt tavoitearvot. Taulukosta näkee myös, mihin erityistavoitteeseen tai erityistavoitteisiin kukin tulosindikaattori liittyy.

Luku 3: Logiikkaa eri näkökulmista

Luku 3 tarkastelee interventiologiikan johdonmukaisuutta eri näkökulmista. Siinä on mm. tarkasteltu CAP-suunnitelman ympäristö- ja ilmastotoimenpiteiden kokonaisuutta. Tekstissä on kuvattu, miten ehdollisuuden vaatimukset ja rahoitettavat toimenpiteet muodostavat johdonmukaisen ja toisiaan täydentävän kokonaisuuden, joka ottaa huomioon pitkän aikavälin ympäristö- ja ilmastotavoitteiden saavuttamisen. Luku 3 sisältää myös tarkastelut sukupolvenvaihdoksista, tulotuen kohdentumisesta sekä eräistä muista kokonaisuuksista kuten eräistä tuotteista ja riskienhallinnasta.

Luku 5: Toimenpiteiden esittely

Toimenpiteet ja niiden kuvaukset sekä vuosittainen rahoitus ja tavoitteenasettelu kuvataan CAP-suunnitelman luvussa 5. Luku 5 on sivumäärältään CAP-suunnitelman laajin osio.

Esimerkki erityistavoitteen lukemisesta

Erityistavoitteita on CAP-strategia-asetuksessa yhdeksän. Seuraavassa esitellään erityistavoitteeseen (4) ilmastonmuutoksen hillintä ja siihen sopeutuminen liittyvä interventiologiikka.

Erityistavoitetta 4 tarkastellaan Suomen CAP-suunnitelman luvussa 2.1., jossa on laadittu SWOT-analyysi, tunnistettu aiheeseen liittyvät tarpeet, kuvattu mitä EU:n säädöksistä ja kansallisista suunnitelmista johtuvia tarpeita on otettu huomioon sekä taulukkomuodossa listattu CAP-suunnitelmassa maatalousrahaston ja Manner-Suomea tai Ahvenanmaata koskevat maaseuturahaston toimenpiteet, joilla vaikutetaan tähän erityistavoitteeseen. Taulukossa on kerrottu myös, mihin tuotosindikaattoriin toimenpide luetaan ja näin pystytään katsomaan kuinka paljon resursseja toimenpiteeseen laitetaan. Toisessa taulukossa on kuvattu erityistavoitteeseen 4 liitetyt tulosindikaattorit ja niiden tavoitearvot. Kooste tulosindikaattoreista ja niiden vuosittaisista tavoitteista löytyy luvusta 2.3. Kooste tarpeista löytyy luvusta 2, johon on listattu Tarpeiden arviointi ja tukitoimistrategia-taulukko.

Jokainen toimenpide on kuvattu erikseen CAP-suunnitelmassa. Toimenpiteen kohdalla kerrotaan tarkempi toimenpiteen sisältö ja mihin tarpeisiin se vastaa.  Kunkin toimenpiteen kuvauksessa on kerrottu siihen liitetyt erityistavoitteet, tulos- ja tuotosmittarit, toimenpiteen ehdot, perustason vaatimukset, suunniteltu vuosittainen rahoitus sekä maaseuturahaston osalta osarahoitusprosentti.

Lisäksi erityistavoitteen tarpeisiin on kansallisesti määritelty vaikuttavuustavoite, joka on ”Maatalouden kasvihuonekaasupäästöt ovat vuonna 2027 0,8 milj. CO2 ekv.t vähemmän kuin 2019 CAP:n toimenpiteiden ansiosta”. (Nykytila 15,0 milj. CO2 ekv.t). Vaikuttavuustavoitteet on tehty CAP-suunnitelman arviointisuunnitelman laatimisen yhteydessä. Vaikka erityistavoitteen alla on muitakin tarpeita, niin Suomen suunnitelmassa on nostettu maatalouden kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen liittyvä tavoite tämän erityistavoitteen keskiöön.